CE QU’IL FAUT SAVOIR DU DECRET DU PREMIER MINISTRE GUINEEN JEAN-MARIE DORE :

Depuis la proclamation des résultats de l’élection présidentielle du 27 juin 2010, la Guinée vit sous l’attente d’un décret du Premier Ministre Jean- Marie Doré visant dit-on à préciser les modalités d’application de l’art. 2 du code électoral. Ce décret est diversement attendu par la population et les états-majors des partis politiques. Pour certains il permettra de sauver ce qui reste, pour d’autres c’est une “épée de Damoclès’’ suspendue au dessus de leurs têtes.

Mais que faut-il entendre par décret ?

Etymologiquement, le mot “décret’’ vient du latin, “décret’’, qui signifie décision, arrêt, sentence. De nos jours, le décret est un acte exécutoire, à portée générale ou individuelle, pris par le Président de la République ou par le Premier Ministre qui exerce le pouvoir réglementaire. (Cf. l’art. 21 de la constitution française). Dans la hiérarchie des normes, le décret se situe au dessous des lois auxquelles il doit nécessairement être conforme mais aussi il est supérieur aux arrêtés. Dans le jargon juridique on dit qu’il est “infra’’ législatif et “supra’’ arrêté.

Ainsi peut-on distinguer les décrets :

Sur la forme :

Les décrets du Président de la République,

Les décrets en Conseil des Ministres,

Les décrets en Conseil d’État,

Les décrets, simples.

Sur le fond :

Les décrets autonomes,

Les décrets individuels

Les décrets d’application.

C’est ce dernier type de décret – décret d’application – qui nous intéresse. Connu sous le vocable “décret d’application’’, il est un texte réglementaire destiné à préciser les modalités d’application de certains lois. C’est pourquoi, la plupart des lois adoptées par le législateur, promulguées par le Président de la République et publiées au Journal Officiel, comportent des dispositions renvoyant à des décrets qui en précisent les modalités d'application. Toutefois il arrive que certaines lois ne nécessitent pas des décrets d’application.

C’est le cas en l’espèce de l’art. 2 du Code Électoral qui dispose : « la CENI est l’institution chargée de l’organisation de toutes les élections politiques et du referendum en République de Guinée. Elle est techniquement aidée par les départements ministériels concernés par le processus électoral notamment le ministère en charge de l’administration du territoire…. ». Ainsi, nous constatons que cet article susvisé ne prévoit pas un renvoi à un décret.

Mais cette idée semble être rejetée par le Premier Ministre Jean-Marie Doré, qui en raison des irrégularités constatées lors du premier tour de l’élection présidentielle du 27 juin 2010, pense que seul un décret d’application pourra rectifier les erreurs du premier tour.

En tout cas, s’il y a une chose sur laquelle tous les guinéens sont d’accords, c’est bien l’existence de la fraude électorale du premier tour. L’élection a été émaillée d’irrégularités dont certaines ont conduit la Cour Suprême à intervenir. Mais en raison de ces limites qu’a montrée la CENI, est-il nécessaire pour le Premier Ministre d’intervenir par tout moyen ? En d’autres termes, est-ce-que, c’est seulement par décret d’application qu’il faut régler ces erreurs de la CENI ? Et si ce décret pouvait être entaché d’illégalité (I) ou d’inopportunité (II) ?

I/ l’illégalité du décret d’application de l’art. 2 du Code électoral :

Le régime juridique du décret d’application indique que ce dernier doit être prévu par la loi pour laquelle il est appelé à intervenir (A). Il ne doit non plus avoir pour effet de modifier les règles édictées dont il est censé préciser l’application (B).

A-    Un décret non prévu par l’article susvisé du Code Électoral :

A la lecture de l’art. 2 du Code Électoral, il est clair qu’on ne retrouve aucun mot de renvoi à un décret d’application. Selon les termes de cet article : « la CENI est l’institution chargée de l’organisation de toutes les élections politiques et du referendum en République de Guinée. Elle est techniquement aidée par les départements ministériels concernés par le processus électoral notamment le ministère en charge de l’administration du territoire…. ». Or, à chaque fois qu’un article d’une loi nécessite l’intervention d’un décret d’application, il prévoit un renvoi à un tel décret. D’une manière générale, l’article de la loi termine par une phrase suivante très connue chez les juristes : “les modalités d’application du présent article seront précisées par un décret en Conseil d’État’’’.

Donc cette terminologie juridique vient sceller le lien entre d’une part la constitution et les lois organiques et d’autre part entre les lois organiques et les décrets d’application ; ou entre les décrets et les arrêtés ministériels….etc. Pour illustration, toutes les lois organiques relatives à l’Assemblée Nationale, à la Cour Suprême, au Code Electoral ou autres font l’objet d’un renvoi par la nouvelle Constitution du 7 mai 2010. C’est ce renvoi qui établi la passerelle sans laquelle ces lois organiques manqueraient de bases légales et deviendraient par conséquent inconstitutionnelles.
Par exemple la nouvelle constitution utilise 20 fois le renvoi à des lois organiques pour compléter la constitution : ce sont entre autres les articles 32, 44, 63, 64, 96, 106, 110, 112, 114, 115, 116, 121, 124, 126, 131, 133, 137, 140, 144 et 148 de la constitution. Cela signifie que la constitution va être complétée par 20 autres lois organiques dont voici les institutions correspondantes:

L’article 32 de la constitution renvoie à une loi organique créant la Cour Constitutionnelle qui veille à la régularité de la campagne électorale et à l’égalité des candidats pour l’utilisation des moyens de propagande.

L’article 44 de la constitution renvoie à une loi organique fixant les statuts des anciens Présidents de la République.

L’article 63 de la constitution renvoie à une loi organique fixant les circonscriptions électorales des Députés est élu au scrutin uninominal à un tour.

L’article 64 de la constitution renvoie à une loi organique fixant le nombre de Députés et le montant de leur indemnité.

L’article 96 de la constitution renvoie à une loi organique fixant les modalités de procédure et le délai d’un mois à statuer de la Cour Constitutionnelle.

L’article 106 de la constitution renvois à une loi organique qui détermine l’organisation et le fonctionnement de la Cour Constitutionnelle, ainsi que la procédure suivie devant elle.

L’article 110 de la constitution renvoie à une loi organique fixant le Statut, la carrière et les garanties d’indépendance des Magistrats.

L’article 112 de la constitution renvoie à une loi organique fixant le fonctionnement, l’organisation et les autres compétences du Conseil Supérieur de la Magistrature.

L’article 114 de la constitution renvoie à une loi organique fixant les autres compétences de la Cour Suprême, non prévues par la Constitution, et la procédure suivie devant elle.

L’article 115 de la constitution renvoie à une loi organique fixant la composition de la Cour Suprême, le statut, les incompatibilités et les garanties d’indépendance de ses membres.

L’article 116 de la constitution renvoie à une loi organique fixant la composition, l’organisation, le fonctionnement de la Cour des Comptes et le régime disciplinaire de ses membres.

L’article 121 de la constitution renvoie à une loi organique fixant la compétence, les règles de fonctionnement et la procédure suivie devant la Haute Cour de justice.

L’article 124 de la constitution renvoie à une loi organique fixant la composition et le fonctionnement du Conseil Économique et Social.

L’article 126 de la constitution renvoie à une loi organique fixant la composition, l’organisation et le fonctionnement de la Haute Autorité de la Communication.

L’article 131 de la constitution renvoie à une loi organique fixant les modalités de saisine, d’intervention, de fonctionnement du Médiateur de la République.

L’article 133 de la constitution renvoie à une loi organique qui détermine la composition, l’organisation et le fonctionnement de la Commission Électorale Nationale Indépendante.

L’article 137 de la constitution renvoie à une loi qui organise la décentralisation par le transfert de compétences, de ressources et de moyens aux Collectivités Locales.

L’article 140 de la constitution renvoie à une loi organique fixant le nombre des membres du Haut Conseil des Collectivités Locales, leurs indemnités, les conditions d’éligibilité, le régime des inéligibilités et des incompatibilités ainsi que les conditions de leur remplacement en cas de vacance.

L’article 144 de la constitution renvoie à une loi fixant l’organisation et le fonctionnement des Forces de Défense et de Sécurité.

L’article 148 de la constitution renvoie à une loi organique fixant la composition, l’organisation et le fonctionnement de l’Institution Forces de Défense et de Sécurité.

Remarque : En reconstituant ces différentes lois organique, il apparait une nette redondance de renvoi à certaines lois organiques. C’est le cas par exemple des articles 32, 96 et 106 qui renvoient tous à la création d’une Cour Constitutionnelle. C’est ce qui explique ce nombre trop élevé des lois organiques à adopter par le CNT.

Le Code électorale devrait lui aussi faire autant de renvois à des décrets d’application pour préciser ses modalités d’application. Si l’art. 2 du Code Électoral, ne le fait pas, il n’appartient pas au Premier Ministre de prendre un quelconque décret d’application sous prétexte de préciser les modalités d’application de la loi. Il ne faut pas distinguer là où la loi ne distingue pas. Si le texte d’une loi comporte de carence ou de silence inquiétant, il n’appartient pas au Premier Ministre de combler ce vide par un décret. Mais il faut prendre une autre loi en ce sens. C’est le respect du principe de parallélisme de forme : ce qu’a fait une loi seule une autre peut le défaire.

Lorsque le Premier Ministre persiste dans sa volonté de vouloir prendre un décret d’application en lieu et place d’un article qui ne fait pas référence, il va à l’encontre de la volonté même du législateur. Or, selon le principe d’Hans Kelsen, l’acte réglementaire ne peut contredire l’acte législatif. La seule fois où ce principe est inversé en droit positif guinéen est en cas de conflit de compétence entre le domaine réservé au règlement et la loi, prévu par l’art. 74 de la nouvelle constitution du 7 mai 2010. En tout cas, l’article 2 du Code Électoral ne peut être plus clair et le silence du législateur ne peut être interprété comme un renvoi à un décret d’application. Aucun décret ne doit être pris “ex-nilo’’. En droit, le cordon ombilical entre un décret d’application et une loi est ce petit bout de phrase : “les modalités d’application du présent article seront précisées par un décret en Conseil d’État’’. Et, dès l’instant il n’existe pas, le décret d’application ne doit pas aussi exister.

B/ Un décret modifiant les règles du jeu en cours du match :

Tout décret d’application a pour objet de déterminer, préciser et expliciter en détail le contenu d’un article. Mais en l’espèce, notre décret d’application même étant légalement prévu par le Code Électoral ne pourrait être pris entre ces deux tours de l’élection présidentielle sans dénaturer l’ordre établi. Il ne faut pas qu’au nom de la légalité qu’on porte atteinte à l’égalité entre les candidats. La loi déjà adoptée par décret, un autre serrait un de trop. En le faisant ainsi, cela peut être qualifié comme modifiant les règles de jeu en cours du match. Dans ce cas, c’est la sécurité juridique de nos textes qui est en cause.

Une telle inversion d’objets peut même être qualifiée de détournement de procédure. On parle de détournement de procédure lorsqu’on utilise une procédure autre que celle normalement prévue par la voie légale – l’usage d’un décret d’application – pour atteindre un objectif impossible à atteindre par la procédure normale : la victoire d’un de candidats. C’est pourquoi, la logique veut que les règles juridiques sous l’empire desquelles s’était déroulé le premier tour soient aussi les mêmes qui régissent le second tour.

Cependant, cela ne veut pas dire que les irrégularités commises au premier tour ne doivent pas être corrigées. Au contraire il faudra revoir toutes les failles du premier tour et corriger mais sans dénaturer les textes. Car, ce n’est pas par défaut de textes s’il y a eu par exemple le vol des urnes, la soustraction des procès verbaux…. De toutes les façons le professeur Alpha Condé a bien résumé les choses en ces termes : « aucune élection ne peut être transparente à 100%, l’objectif est de limiter les fraudes pour avoir une élection relativement transparente ».

II/ L’inopportunité du décret :

L’inopportunité du décret d’application se manifeste par l’absence de conflit entre acteurs de la loi (A) et par un recul des acquis démocratiques (B).

A-    L’absence de conflits entre la CENI et le MATAP :

En vertu de l’art. 2 du Code électoral, la CENI est aidée techniquement par le MATAP dans l’organisation des élections. Cela veut dire que la CENI n’est soumise à aucune obligation de partage de compétences avec la MATAP. Elle est simplement aidée par ce dernier en raison des informations relatives aux données géographiques et au découpage administratif dont il dispose en archive sur l’organisation du territorial national. Il appartient donc à la CENI, si elle le désir de confier une partie de ses attributions au MATAP mais ce dernier ne peut pas lui réclamer un partage de compétences. D’ailleurs un tel conflit, sauf erreur de ma part, ne s’est pas produit encore entre ces deux institutions. Il y a un protocole d’accord qu’ils ont signé qui satisfait les deux parties à l’exception de Jean-Marie Doré qui est le seul non satisfait.

Ce qu’il faut savoir c’est que les irrégularités commises au moment du premier tour sont plus imputables à l’inexpérience de la CENI qu’au non implication du MATAP. Mais cela ne veut pas dire que la CENI sera dépouillée de ses compétences au profit du MATAP. Toute décision allant dans ce sens porterait atteinte à l’indépendance de la CENI. Or, vouloir toucher l’indépendance de cette institution revient à violer la nouvelle constitution garant de cette indépendance.

Selon l’art. 2 de la constitution du 7 mai 2010, « les élections sont organisées et supervisées par une Commission Électorale Nationale Indépendante ». Donc l’indépendance est consacrée par la constitution dont on ne peut changer qu’en cas d’amendement de la constitution. Autre remarque, contrairement à ce que soutien notre Premier Ministre, même la supervision de l’élection présidentielle par le MATAP ne peut prospérer, à la lumière de cet article.

Quant le Premier Ministre justifie son décret par le souci de vouloir préciser l’expression : “aider techniquement’’, ce qu’il a un problème avec le verbe “aider’’ et/ou l’adverbe “techniquement’’. En tout état de cause, se faire aider par quelqu’un ne veut pas dire se faire éjecter par ce dernier. Car en cas d’erreurs commises, la CENI seule serait juridiquement responsable, comme ce fut d’ailleurs le cas actuellement. Elle a l’entière responsabilité de l’organisation des élections en Guinée, comme précise la nouvelle constitution du 7 mai 2010.

B-    Le recul des acquis démocratiques :

Sur ce point, j’avoue ne pas reconnaître notre Premier Ministre, Jean-Marie Doré ; ou bien alors le guinéen a une mémoire courte. Voilà pendant des années cette même personne ainsi que l’ensemble de la classe politique guinéenne exigeaient la création de cette commission électorale mais surtout son indépendance. Voilà aujourd’hui cette même personne, par maladresse, cherche à remettre l’indépendance de la CENI par un soi-disant décret d’application. C’est très regrettable.

Il semble non seulement que Jean-Marie Doré a une mémoire courte mais aussi une vision courte pour l’avenir. Si aujourd’hui le MATAP se fait petit et discret dans l’organisation de cette élection, c’est en partie parce que le pouvoir en place n’a pas un candidat officiel. Mais à supposer demain que Caillou Dalen Diallo ou Alpha Condé passe au second tour, dans 5 ans l’un ou l’autre sera candidat à sa propre succession, dans ce cas, le MATAP pourrait ne pas être neutre. Le risque est qu’il cherche à profiter de ce décret d’application pris aujourd’hui pour fausser les résultats en faveur du candidat au pouvoir.

Dans ces conditions, toute notre lutte sera anéantie et l’un des fleurons des acquis démocratiques de la troisième République deviendra l’ombre de lui-même. Nos martyres sont morts pour rien. L’indépendance de la CENI serait remise en cause. Une affaire à suivre.

CENI = Commission Nationale Électorale Indépendante.

MATAP = Ministère de l’Administration du Territoire et des Affaires Politiques.

Saliou Bobo Taran DIALLO

Juriste de formation

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